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浅议PPP项目物有所值及物有所值定量评价

归档日期:06-04       文本归类:定性描述      文章编辑:爱尚语录

  变或不变,是一个问题;选或不选,是一种判断。诺贝尔经济学奖获得者道格拉斯C.诺思曾说:“要改善人类的前景,我们必须理解人类决策的来源。这是人类生存的一个必要条件。”PPP改革立足中国经济发展现实背景,助力让市场在资源配置中起决定性作用的长远布局,主张在公共产品和服务领域打破垄断、引入竞争,已然成为一项综合性体制机制变革,我们选择了PPP模式,下决心接受随之而来的变,并期待通过这一鲜活的模式,在增加、改善、丰富、优化公共服务供给的美好未来。但这场变革需要面对社会的博弈规则、需要打破不利的发展藩篱、需要循着历史浩荡的轨迹将正确的演化方式提炼吸收并内化于心、外化于行。选择PPP模式的原因在于,PPP带来的物有所值效应,蕴含着让人无可抵挡的魅力。

  物有所值为量化合作优势提供了一种技术衡量手段,让政府和社会资本互动结合的综合优势了然深刻;物有所值为各参与主体的行为路径提供了一种可预测、可分析、可对比、可改进的分析框架,让各方更好辨识PPP全生命周期各阶段的发展环境,为制定最佳行动策略提供依据;物有所值为研究PPP模式下的交易成本提供了一种思考方式和约束模式,以先进的理念、科学的方法将传统模式中隐藏的成本曝光于公众,将契约精神与绩效评价以更深邃的方式成为各方行动的指向标。我们选择了PPP之道,便需循着PPP的章法将此道精益求精地弘扬、践行,物有所值俨然成为这一章法的核心,本期“道PPP微论坛”便伴着秋的旷达与遒劲,细细品味PPP之章法所在。

  物有所值,即Value for Money,直译为“资金价值”,最广泛的定义为“所购物品或服务在符合使用者要求的同时,满足全寿命周期成本与质量的最佳组合”。VFM是多维目标体系,关注成本、质量、风险、收益(包含经济效益和社会效益)等多方面因素,旨在实现这些因素在项目生命周期内的最优组合。“物有所值”从经济学和管理学视角分析,是所有采购的源动力和制度目标,也是PPP模式的核心理念之一,贯穿PPP项目整个生命周期。

  20世纪70年代,VFM主要被公共审计部门用于“绩效审计”。20世纪80年代初开始,西方各国掀起了一场声势浩大、旷日持久的新公共管理运动,主张通过采用企业的管理办法,加强竞争和市场导向来改善政府效率。新公共管理运动打破了公共服务的政府垄断供给,社会资本开始介入原先的公共管理领域。随着这一运动的深入,公共部门的许多固有的管理方法与理念被改变。新公共管理运动提出,公共服务的目标应是“顾客导向”,强调要对服务全过程跟踪,监测并做出系统的绩效评价。评价的核心内容包括服务质量、公众满意度、效益及成本等,这和VFM的“3E”原则,即经济性(Economy)、效率性 (Efficiency)、有效性(Effectiveness)高度契合,于是VFM被广泛地应用到公共管理领域,目前,VFM已成为全球采购的新理念。

  VFM是一种以定量评价为核心,辅以定性评价和补充评价形成的综合性前评价体系,用于判断一个项目“是否应采用PPP模式”以及“采用PPP模式时选择何种私人部门投标方案更为有效”。

  我国真正形成具有现代意义上的PPP,始于20世纪80年代中期,据世界银行统计(1985-2012)中国大陆共实施了1000余个PPP项目,投资总额超过1200亿美元,涉及的领域相对比较集中。在前三阶段的PPP实践中,政府主要强调的是PPP模式的融资功能,对如何判断项目是否采用PPP模式并没有形成明确的判断方法和成熟的前期决策机制。

  2014年,财政部在《关于推广运用政府和社会资本合作模式有关问题的通知》(财金〔2014〕76号)中,首次提到“除传统的项目评估论证外,还要积极借鉴物有所值(Value for Money,VFM)评价理念和方法”;同年12月出台的《政府和社会资本合作模式操作指南》(财金〔2014〕113号)中规定“财政部门会同行业主管部门,从定性和定量两方面开展物有所值评价工作,定量评价工作由各地根据实际情况开展”;2015年12月28日,财政部发布的《PPP物有所值评价指引(试行)》(财金〔2015〕167号),确定了我国PPP项目物有所值评价的实施细则。

  VFM评价按照能否通过货币化衡量分为定性评价和定量评价两个部分,两者侧重点不同,互为补充,我国现阶段VFM评价以定性评价为主,鼓励开展定量评价。

  VFM定性评价主要针对PPP运作方案的可行性,主观验证项目的建设目标、服务需求以及计划采用的具体模式是否有可能为私人部门提供足够的进入项目和利用关键价值驱动因素(如风险分配、全生命周期成本的分配、创新空间、资产利用效率、规模经济效益、私人部门投标竞争等)的空间,能否代政府部门为公众提供物有所值的公共产品和服务,以及政府方是否可以负担。重点关注项目采用PPP模式与采用政府传统采购模式相比能否增加供给、优化风险分配、提高运营效率、促进创新和公平竞争等。

  国际上常用的定量评价方法有两种,一种是成本效益分析法(Cost-Benefit Analysis);另一种是公共部门参照标准法(Public Sector Comparator,又称“PSC评价法”),我国VFM定量评价方采用的是PSC评价法,在假定采用PPP模式与政府传统投资方式产出绩效相同的前提下,通过对PPP项目全生命周期内政府方净成本的现值(PPP值)与公共部门比较值(PSC值)进行比较,判断PPP模式能否降低项目全生命周期成本。若PSC值>PPP值,则说明用PPP模式可以带来资金价值,可行;反之,则应当放弃。值得注意的是:定量分析法基于其量化因素的不确定性,计算出来的VFM通常会有一定的偏差,实践中需要结合定性评价法,同时通过敏感性因素分析进行调整。

  PSC评价法作为一种VFM定量评价体系,其本质是在一定假设条件下,基于现金流模型的两组资金现值的比较计算,对项目成熟度有较高要求,需要能够取得或合理预估项目全生命周期搭建财务测算模型的所需的数据,并且项目风险被充分识别并进行了合理分配。

  财金〔2015〕167号文中提出物有所值评价(至少)需具备以下基础资料:(初步)实施方案、项目产出说明、风险识别和分配情况、存量公共资产的历史资料、新建或改扩建项目的(预)可行性研究报告、设计文件等;后续在《PPP物有所值评价指引(修订版征求意见稿)》(财办金〔2016〕118号)文件中又增加了“初步实施方案和实施方案中的项目产出说明、风险识别和分配、财务测算等内容应尽可能详实”的要求。

  公共部门比较值(PSC值)=初始公共部门比较值(Raw PSC)【1】+竞争性中立调整值(Competitive Neutrality)【2】+项目全部风险承担成本【3】

  上式中的PPP值可等同于PPP项目全生命周期内股权投资、运营补贴、风险承担和配套投入等各项财政支出责任的现值,参照《政府和社会资本合作项目财政承受能力论证指引》(财金〔2015〕21号)及有关规定测算。

  (1)若VFM值>0,则表示PPP模式能降低项目全生命周期成本,能带来资金价值,适合采用PPP模式;

  (2)若VFM值<0,则表示PPP模式不能降低项目全生命周期成本,不能带来资金价值,不宜采用PPP模式。

  VFM定量评价贯穿项目识别、准备、采购、和执行所有阶段,在各阶段PPP值(主要是【1】部分)的构成各异,VFM值及定量评价的作用也各有不同,具体如表1所示。

  1)参照项目意味着一定产出标准下最有效的交付方式,需与PPP项目产出说明要求的产出范围和标准相同,政府需根据产出说明描述的产出标准要求选取合适的参照项目,参照项目的各项假设和特征在计算全过程中应保持不变。如果参照项目选择不当,偏差在所难免。

  2)《PPP物有所值评价指引(试行)》规定,参照项目可根据具体情况在下面两个选项中选取:

  (a)假设政府采用现实可行的、最有效的传统投资方式实施的、与PPP项目产出相同的虚拟项目;

  (b)最近五年内,相同或相似地区采用政府传统投资方式实施的、与PPP项目产出相同或非常相似的项目。

  因为数据的缺乏,在实践操作中常常会按照(a)选项选取参照项目,但是“政府采用现实可行的、最有效的传统投资方式实施的、与PPP项目产出相同”的假设无疑忽略了社会资本在管理、创新等方面的优势,而这些正是社会资本实现物有所值的利器,因此也可能造成较大的偏差。

  折现率的选取一直是个备受争议的话题。首先VFM评价中的折现率是对于该项目政府的资金使用成本的体现。在符合“年度折现率应考虑财政补贴支出发生年份,并参照同期地方政府债券收益率合理确定”的前提下,可综合考虑项目所在地政府的财政和信用状况,项目行业特点及边界条件,融资利率趋势等情况,对选取的折现率微调,使其能够更准确的反映该项目政府的资金使用成本。从对折现率的分析也可以看出社会资本在资金使用成本方面对比政府并不占绝对优势,如果不能在运营中发挥所长、做好风险管控、节约成本、积极创新、增加产品供给、提高服务质量,在PPP项目交易成本,监管成本双高的情况下,很难达到物有所值。

  风险的分配,本质上是成本分担,对风险进行定量描述和成本估算,有助于实现风险的合理分配。

  关于风险定量分析,国际上常用的是蒙特卡罗(Monte Carlo)法,或称计算机随机模拟法。蒙特卡罗法是以概率统计理论为基础的模拟方法,进行定量分析前期需要收集足够多的有效经验数据,作为模拟的基础,来保障模拟的有效性。在我国现阶段普遍缺乏有效经验数据,在没有数据库支持的情况下,开展难度较大。

  财金〔2015〕21号文二十一条提出的三种风险量化方法:比例法、情景分析法及概率法,灵活简便,易于操作,便于推广,但受个人主观因素影响大,分析过程缺乏数据支撑,得出的结论常常遭到质疑。实践中通过一定数量、专业水平高,经验丰富的专家(较长时间地)参与可以有效提高风险量化分析的质量,但PPP项目的综合性和复杂性,造成操作成本较高,被使用的范围较小。

  随着政务电子化的普及和发展,政府各类平台的建设、管理日趋完善,信息公开化程度越来越高,加上大数据技术得到广泛应用,各类PPP数据库的建立已在萌芽状态。相信这种“无据可查”的状态很快会得到改善。与此同时我国也应完善PPP项目风险分配顶层设计,尽快出台PPP项目风险分配的指导性文件,引导、规范实践操作。

  截至2017年7月底,根据全国PPP综合信息平台统计,全国已签约落地PPP项目投资3.4万亿,覆盖19个领域,中国已成为全球PPP最大市场,如何规范化发展成为PPP项目最终能否成功的关键。

  还有两个多月《PPP物有所值评价指引(试行)》试行期将满,替代它的新文件面目为何尚不可知,唯一可以确定的是“她”依旧不会完美。英国是最早开展物有所值论证的国家,VFM评价体系历经10余年多次调整和修订才渐趋规范、成熟。任何一项制度的建设都不是一蹴而就的事,中国VFM评价体系的建设仍然在路上。

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  开标评标结束,也已公示,最后发现项目控制价过高,财政下浮的控制价未公布出,公布的是未下浮的预算价,现怎么办

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